Aspetti legislativi

Soffermiamoci ora sullo specifico del caso Italia analizzando in primo luogo la cronologia delle leggi italiane sulla cooperazione:

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Evoluzione e prospettive dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo dell’Italia

Nel 1998 l'Italia ha destinato 2.300 milioni di dollari alla cooperazione allo sviluppo, lo 0,20% del suo Prodotto Interno Lordo (PIL). Per quanto esso abbia rappresentato un netto incremento rispetto all'anno passato, quando l'aiuto ufficiale allo sviluppo ha rappresentato appena lo 0,11%, questo risultato colloca l'Italia, in termini relativi, al penultimo posto della classifica dei paesi donatori del DAC dell'OCSE.

Di fatto, la cifra del 1998 non indica un cambio di tendenza, in quando la si deve semplicemente al contributo italiano ai fondi multilaterali approvati recentemente dal Parlamento.

Se si analizzano i distinti periodi della seconda metà degli anni 80, si può osservare la seguente evoluzione nel flusso degli aiuti: tra il 1986 e il 1989 l'Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) ha raggiunto il suo massimo livello: lo 0,42% del PIL. Successivamente, nella prima metà degli anni '90 si è registrato una sensibile diminuzione: dallo 0,31% del PIL nel 1990, l’aiuto italiano è sceso allo 0,27% del 1994. Nella seconda metà del decennio la tendenza negativa si è accentuata e l'aiuto internazionale è passato dallo 0,27 del 1994 allo 0,11% del 1997.

Le prospettive non sono molto confortevoli: le risorse per la cooperazione allo sviluppo dell'Italia per il triennio 1999-2001 saranno intorno allo 0,15% del PIL, mentre per il 1999 i fondi destinati sono stati 1.700 milioni di dollari, dei quali 350 milioni in donazioni. A quest'ultima cifra si devono sommare 120 milioni di fondi rimanenti di esercizi anteriori.

Sebbene il Governo e il Parlamento italiano continuano a dichiarare l'intenzione di aumentare progressivamente l'APS fino a raggiungere la media dei paesi donatori del DAC-OCSE (circa lo 0,22-0,23%), non esiste nessuna politica concreta su quando e come si potrà raggiungere questo obiettivo.

In riferimento alla tabella 1, si possono osservare alcune caratteristiche e tendenze dell’APS italiano. In primo luogo, è abbastanza rilevante la crescita in proporzione del canale multilaterale in paragone con quello bilaterale dell’APS totale; questa proporzione è stata di 70:30 nel 1998. Se si include la cosiddetta cooperazione multi-bilaterale - fondi rendicontati nel bilaterale, ma amministrati da organizzazioni internazionali - questa proporzione cresce significativamente.

Sebbene la "vocazione" multilaterale è stata una caratteristica peculiare della cooperazione italiana, mai prima si era arrivati al peso che ha attualmente. Si conclude che la drastica riduzione dell’APS italiano è dovuta quasi esclusivamente a riduzioni del canale bilaterale.

In secondo luogo, nella cooperazione bilaterale si manifesta una minore importanza relativa ai programmi legati direttamente al processo di sviluppo dei paesi ricettori dell’aiuto. Come si può notare dalla tabella 1, l’aiuto alimentare e l’aiuto di emergenza insieme superano la parte destinata alla cooperazione tecnica. Le crisi dei Balcani – Bosnia, Albania e Kosovo - hanno determinato il significativo incremento dell’aiuto di emergenza, mentre la rilevanza del aiuto alimentare è una conseguenza dei accordi della Summit della FAO sulla Sicurezza Alimentare (Novembre 1996), la quale ha posto questa tematica tra le principali priorità della cooperazione italiana.

Inoltre, è notevole l’incremento dalla parte dell’APS che non corrisponde strettamente alla cooperazione allo sviluppo. In particolare, la riduzione del debito estero dei paesi più poveri ha guadagnato di importanza nella politica italiana allo sviluppo. Nel recente Summit del G7 di Colonia, il governo italiano ha proposto una linea di riduzione bilaterale del debito estero dei paesi più poveri del mondo (paesi con meno di 300 dollari di reddito procapite); proposta accolta dagli altri stati membri. L’Italia, quindi, si è resa disponibile ad una cancellazione del suo credito verso 15 paesi africani, per un valore di 1.600 milioni di dollari.

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Concentrazione geografica e settoriale della cooperazione italiana

La riduzione dell’APS italiano è stata controbilanciata da una sua maggiore concentrazione geografica e settoriale. A livello geografico, infatti, si sono consolidati tre approcci: una più intensa cooperazione nell’area mediterranea, una più forte azione a favore dei paesi più poveri del Africa Sub-Sahariana e, per ultimo, una politica rivolta ad rafforzare i processi di integrazione regionale.

Nel primo caso, la cooperazione italiana ha aumentato sensibilmente la sua attenzione verso i Balcani, l’Africa del Nord ed il Medio Oriente. L’obiettivo principale è promuovere e consolidare la stabilita e la sicurezza in tutta l’area mediterranea, tramite il rafforzamento dei processi di pace. I paesi prioritari sono l’Albania, la Bosnia-Herzegovia, l’Egitto, il Marocco, la Tunisia ed i Territori Palestinesi. Attualmente, circa il 40% dei fondi della cooperazione italiana vengono destinati ai "vicini poveri". Questa tendenza sicuramente si consoliderà nei prossimi anni, in funzione dei programmi di ricostruzione ed stabilizzazione dei Balcani.

La seconda importante priorità geografica della cooperazione italiana riguarda i paesi più poveri del Africa del Sub-Sahara. In questa zona si concentra un altro 40% dell’APS italiano. Una parte significativa di questi fondi è destinata a programmi di riduzione del debito estero; tendenza, come abbiamo accennato, in fase di consolidamento. Le aree prioritarie di questa regione sono i paesi dell’Africa Australe e del Corno d’Africa.

Il 20% che rimane dell’APS italiano è destinato ai paesi dell’America Latina e dell’Asia. A differenza degli anni passati, i paesi con un maggior grado di sviluppo come Argentina, Brasile, Cile e Uruguay, occuperanno sempre più una posizione marginale nella cooperazione italiana.

L’unica eccezione, probabilmente, sarà la Repubblica del Sudafrica, considerato paese chiave nella cooperazione in Africa Australe.

La concentrazione geografica è una caratteristica parzialmente nuova della nostra cooperazione. Nel passato l’APS del nostro paese è stato caratterizzato da una dispersione geografica e da priorità cambianti. La politica italiana di cooperazione ha avuto fase africane, latino-americane e anche asiatiche (ricordiamo la priorità Cina). Le priorità attuali sono, invece, molto più consistenti, soprattutto per la necessita di razionalizzare le risorse meno abbondanti.

Anche in termini settoriali vi è stata un’evoluzione che ha portato ad una minore dispersione dell’APS. Tre sono le tematiche che possono essere identificate come priorità della cooperazione italiana: la riduzione della povertà, la promozione del settore privato - in particolare delle piccole e medie imprese - e dei programmi socio-sanitari. In realtà, la politica settoriale non è accettata dai responsabili della cooperazione italiana che cercano, piuttosto, di promuovere interventi di tipo integrale. I "Programmi Settoriali di Sviluppo Umano" a livello locale costituiscono il miglior esempio di questo tipo di approccio.

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Politica di riduzione della povertà

Un’altra nuova tendenza della cooperazione italiana consiste nella ricerca di una migliore qualità dei suoi progetti ed una canalizzazione degli sforzi verso l’approccio integrale di riduzione della povertà. In altre parole, si registra una tendenza verso una maggiore omogeneità della cooperazione italiana rispetto agli obiettivi e alle modalità adottate dalla cooperazione internazionale.

L’approccio italiano per la riduzione della povertà, tuttavia, si caratterizza per una serie di elementi originali e specifici. L’attenzione dei suoi programmi si è concentrata alle situazioni post-conflittuali. L’idea di fondo è che una buona gestione della fase critica successiva ad una guerra o a un conflitto costituisce una precondizione essenziale per disegnare politiche di lotta alla povertà.

La povertà viene concepita, quindi, soprattutto come esclusione sociale. L’opzione della cooperazione italiana nell’affrontare il binomio conflitto-povertà deriva in buona misura dalle proprie priorità geografiche. Dai Balcani al Medio Oriente, dal Bacino del Mediterraneo al Corno d’Africa, in tutti i casi gli effetti destabilizzanti di una guerra o di una pace precaria costituiscono le caratteristiche fondamentali di queste aree. Ciò ha significato che soltanto ex-post e dopo varie esperienze, questa politica di cooperazione si è convertita in una vera strategia di politica estera italiana. La promozione delle condizioni di pace e la lotta contro la esclusione sociale come segni caratteristici dell’APS si trasformano in strumenti complementari dell’azione diplomatica e di sicurezza del governo italiano. In realtà, in alcun caso si è partiti da una programmazione, seguendo una linea strategica, ma piuttosto si è risposto a stimoli esterni ed a crisi destabilizzanti.

In termini teorici, la strategia italiana della cooperazione si è basata sul presupposto che la costruzione o ricostruzione della coesione sociale e della vita comunitaria a livello locale costituisce la precondizione obbligatoria per qualsiasi programma di riduzione della povertà. La forte enfasi che si è dato allo sviluppo locale deriva probabilmente dalla propria dello sviluppo italiano.

La coesione sociale, il tessuto produttivo di piccole e medie imprese, la forte rappresentatività dei enti locali, sono elementi costitutivi di tale sviluppo. La cooperazione decentrata e l’approccio territoriale che relazionano le comunità dei paesi recettori con le comunità italiane costituiscono le modalità principali di attuazione di questo approccio.

Un punto di partenza quasi naturale dei Programmi Settoriali di Sviluppo Umano è stato l’aiuto di emergenza. L’importanza acquisita nell’APS italiano per questa modalità di aiuto, dipende tanto dalla proliferazione delle emergenze nel mondo, quanto dal processo evolutivo della cooperazione, che ha stabilito un percorso dall’emergenza allo sviluppo, passando per la riabilitazione, la ricostruzione, la riduzione della povertà e l’esclusione sociale.

Dal punto di vista del contenuto, i Programmi Settoriali di Sviluppo Umano si caratterizzano per una chiara vocazione verso le tematiche socio-sanitarie, cercando, però, un’articolazione con la componente socio-economica. Le principali aree di intervento delle politiche socio-sanitarie della cooperazione italiana sono:

I programmi di sviluppo umano a livello locale della cooperazione italiana – il cui antecedente principale è stato PRODERE, il programma per rifugiati e sfollati in America Centrale – sono stati estesi e ampliati ai paesi che non vivono situazioni di post-conflitto. Attualmente esistono Programmi Settoriali di Sviluppo Umano in Bosnia-Herzegovina, Mozambico, Angola, Sudafrica, Tunisia, Cuba e probabilmente si inizieranno anche in Albania e Kosovo.

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Il bisogno di coerenza

Nel 1969, il DAC (Comitato d’Aiuto allo Sviluppo) dell’OCSE aveva affermato che era necessario che i paesi donatori si dessero l’obiettivo di destinare lo 0,7% del Prodotto Nazionale Lordo (PNL) per l’assistenza allo sviluppo internazionale. Da allora assai pochi paesi hanno raggiunto questo obiettivo, ma nonostante ciò i paesi membri del DAC, con l’eccezione degli Stati Uniti, continuano a confermare il proprio impegno all’obiettivo dello 0,7%. Le riconferme più recenti di questo impegno sono state fatte nel giugno 1997 durante la Sessione speciale dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Anche l’Italia, proprio in quella occasione, ha ribadito la propria volontà di raggiungere tale obiettivo, ma stando alle cifre che abbiamo appena analizzato, la meta dello 0,7% del PNL sembra definitivamente abbandonata da parte del nostro paese.

Come afferma il Prof. Muhammad Yunus – fondatore della Grameen Bank – "La povertà è stata creata dalle istituzioni e dalle politiche che ruotano intorno ai poveri; a meno che queste non vengano ridisegnate e vengano realizzate istituzioni e politiche alternative, la povertà continuerà a prosperare". E’ forse giunto il momento che l’Italia faccia la sua parte fino in fondo, coerentemente con gli impegni assunti in ambito internazionale, assegnando alla cooperazione allo sviluppo un ruolo finalmente decisivo all’interno della sua politica estera.